BiocombustA�veis: sustentabilidade pelo Zoneamento EcolA?gico-EconA?mico

Rodrigo Borges de Barros[1]

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A demanda energA�tica mundial A� crescente, convergindo com o aumento populacional e mercado de consumo. Para a situaA�A?o ser assimilada de modo a propiciar A�s futuras geraA�A�es uma situaA�A?o equilibrada, urge tomar medidas de planejamento, envolvendo comando e controle. Para tanto, no Brasil, vem-se buscando a substituiA�A?o do uso de fontes de energia nA?o-renovA?veis[2] pelas renovA?veis[3]. Somando-se a isso, variA?veis ambientais, sociais, polA�ticas e econA?micas assumem papel de influA?ncia significativa no processo de tomada de decisA?o. Compilando essas abordagens A� que se procurarA? demonstrar a crescente e irreversA�vel importA?ncia dos biocombustA�veis[4].

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Em matA�ria ambiental os biocombustA�veis se enquadram no parA?metro principiolA?gico da sustentabilidade[5]. Historicamente, fenA?menos ambientais altamente prejudiciais foram percebidos e levaram a situaA�A�es catastrA?ficas. Uma ocorrA?ncia expressiva foi o Smog[6] londrino, em 1.952. A falta de conhecimento cientA�fico acerca dos impactos ambientais sobre o lanA�amento de gases e particulados na atmosfera, provenientes da queima de combustA�veis fA?sseis, resultaram no evento mencionado. VA?rios cidadA?os londrinos morreram asfixiados ao inalarem, constantemente, o monA?xido de carbono. Foi o ponto de partida para a maturidade da relaA�A?o ambiente-sociedade-economia (sustentabilidade).

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A populaA�A?o, exercendo a cidadania ambiental, participou das cobranA�as e tomadas de decisA�es polA�ticas. Pressionaram o Poder PA?blico para explicar o fato e responsabilizar os poluidores. Ao mesmo tempo, formavam barricadas para impedir a entrada dos trabalhadores nas grandes indA?strias e passaram, jA? numa situaA�A?o de inconformismo, a depredar os empreendimentos. NA?o vislumbrando outra medida, a AdministraA�A?o exigiu, dos industriA?rios, a realizaA�A?o de um Estudo de Impacto Ambiental a�� EIA. Pelo estudo os empreendedores deveriam se responsabilizar com os custos e divulgaA�A?o dos resultados. Passados dezoito anos, em 1970, o grupo de cientistas encarregado da avaliaA�A?o ambiental apresentou A� sociedade o relatA?rio final. Com o produto pessimista do relatA?rio, as naA�A�es desenvolvidas se viram forA�adas a assumir novos parA?metros de acesso e utilizaA�A?o dos recursos naturais. No ano de 1972, em Estocolmo, foi criada a DeclaraA�A?o de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano, enumerando vinte e seis princA�pios ambientais.

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� O princA�pio inaugural, consolidado como PrincA�pio do Desenvolvimento SustentA?vel[7], determinou caber ao ser humano o direito fundamental A� condiA�A?o de vida adequada, obrigando a proteger o meio ambiente para as presentes e futuras geraA�A�es. A mudanA�a de paradigma de exploraA�A?o dos recursos naturais se firmava. A partir daA� a racionalidade[8] e a preocupaA�A?o com a qualidade de vida tornaram-se constantes A�s polA�ticas internas dos Estados. O Brasil incorporou a sustentabilidade, constando, desde 1.981, entre os objetivos da PolA�tica Nacional de Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), em seu artigo 4A?, inciso I[9]. Com a posiA�A?o jurA�dica de relevo, em 1.988, a ConstituiA�A?o Federal tornou-se a primeira a contemplar um capA�tulo especA�fico sobre meio ambiente. Nessa parte, sedimentada pelo artigo 225[10], logo no caput, confirmou o PrincA�pio 1 da DeclaraA�A?o.

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� NA?o hA? como abordar os biocombustA�veis desconsiderando os aspectos em biodiversidade. Decorrente de sua A?rea geogrA?fica, seu clima, suas variedades de animais e sua cobertura vegetal, o Brasil apresenta-se no topo da lista dos paA�ses de maior biodiversidade[11] do mundo[12] Uma das caracterA�sticas mais importantes dos seres vivos A� o seu complexo grau de organizaA�A?o. As cA�lulas se reA?nem formando tecidos e estes formam os A?rgA?os. Os A?rgA?os, por sua vez, dA?o origem aos sistemas ou aparelhos, e o conjunto desses forma o indivA�duo. Do mesmo modo, o planeta apresenta-se em diversos nA�veis de organizaA�A?o, encontrando-se em perfeita harmonia desde que nA?o sofra alteraA�A�es considerA?veis, tanto por aA�A?o do homem como por causas naturais. A organizaA�A?o nA?o termina por aA�, pois quando vA?rios indivA�duos da mesma espA�cie vivem numa mesma A?rea geogrA?fica, passam a constituir uma populaA�A?o. Uma determinada populaA�A?o, por sua vez, estA? relacionada de vA?rios modos com as outras populaA�A�es queA�vivem na mesma seara geogrA?fica. O conjunto de populaA�A�es que habitam a mesma regiA?o forma uma comunidade ou biocenose. A comunidade influi nas caracterA�sticas fA�sicas e quA�micas da regiA?o e tambA�m sofre influA?ncias dessas caracterA�sticas. Desse modo, toda a floresta, com sua comunidade, seu tipo de silo, seu clima e outros fatores do meio fA�sico, forma um conjunto chamado ecossistema. Todos esses recursos biolA?gicos devem ser aproveitados economicamente. NA?o hA? como desprezar o fato do modelo econA?mico brasileiro ser o capitalista[13]. Dessa feita, deve ser dada destinaA�A?o econA?mica ao produto dos estudos sobre a biodiversidade, atA� mesmo para fomentar as entidades de pesquisa, permitindo o avanA�o tecnolA?gico, a conversA?o desses estudos em melhoria para a populaA�A?o e para o prA?prio meio ambiente. O problema estA? em estabelecer um programa eficiente de gestA?o ambiental de modo que atenda aos anseios do desenvolvimento sustentA?vel. Todo esse detalhamento justifica a implementaA�A?o de um instrumento administrativo aos biocombustA�veis, expresso na Lei n. 6.938/81, em seu artigo 9A?, inciso II, denominado Zoneamento[14] EcolA?gico-EconA?mico a�� ZEE[15]. A competA?ncia para sua realizaA�A?o A� do MinistA�rio do Meio Ambiente – MMA, nos termos do artigo 27, inciso XV, alA�nea f, da Lei n. 10.683/03[16].

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� O Brasil A� carecedor em disciplinar o uso oportuno do territA?rio[17] rural e estimar sua ocupaA�A?o atravA�s de insumos e linhas de fomento econA?mico. Cruzando o Zoneamento EcolA?gico-EconA?mico com o potencial da produA�A?o em biocombustA�veis, provavelmente, redundaria num melhor aproveitamento do espaA�o, aumento da produA�A?o, desenvolvimento econA?mico, estA�mulo A� empregabilidade e proteA�A?o ambiental[18].

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� O modelo administrativo-jurA�dico, para aperfeiA�oar tal proposta, estA? contido no licenciamento ambiental das atividades correlatas. Com regramento especA�fico, equacionando a produA�A?o de biocombustA�veis com o ZEE[19] pelo licenciamento[20] da atividade, o Poder PA?blico obteria os dados pertinentes, gerados pelos interessados diretos e, a partir daA�, instigaria toda a cadeia produtiva. Salienta-se que, indubitavelmente, o fator polA�tico em muito pesarA? nessa medida. Conseguinte, de suma importA?ncia uma PolA�tica PA?blica para o segmento, imune a vA�cios de pessoalidade ou fundada em privilA�gios imorais. O atual modelo de regulaA�A?o dos biocombustA�veis retrata, abertamente, a incoerA?ncia administrativa. A mesma AgA?ncia[21] regulando, contratando e fiscalizando combustA�veis derivados de fontes renovA?veis e nA?o-renovA?veis.

A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Portanto, basilar a aA�A?o do universo jurA�dico na normatizaA�A?o dos biocombustA�veis e formas de intervenA�A?o destinadas a fixar condutas ambientais, sociais, polA�ticas e econA?micas. Sem o auxA�lio do Direito estar-se-ia perante um estado de caos. Cada pesquisador, em sua A?rea de atuaA�A?o, passaria a impor suas consideraA�A�es, sem direA�A?o ou qualquer garantia, quiA�A? responsabilidades[22]. A� oportuno destacar que a atividade legislativa A� dinA?mica, provando que a proteA�A?o legal nunca A� perfeita ou acabada, de modo a ensejar aperfeiA�oamento e modificaA�A?o constantes. Caso as normas fossem perfeitas prescindiriam de alteraA�A�es. De nada adiantariam as normas regulamentadoras se inexistissem instrumentos capazes de estruturar o cumprimento e proporcionar atingir os objetivos. EntA?o, o que acarreta a seguranA�a nas relaA�A�es de dever-fazer assumidas entre particulares, ou destes com o Poder PA?blico, sA?o os instrumentos[23] previstos em normas para tal desiderato. Entre eles, especificamente citados, o Estudo PrA�vio de Impacto Ambiental, Licenciamento Ambiental e o Zoneamento Ambiental.

[1] Professor de Direito, sA?cio advogado do escritA?rio Barros & Nogueira Advogados (www.barrosenogueira.adv.br), e-mail: [email protected].

[2] O cultivo de biomassa para fornecer energia possui uma sA�rie de vantagens sobre os combustA�veis nA?o renovA?veis. A biomassa pode reduzir nossa dependA?ncia dos combustA�veis fA?sseis e, assim, diminuir os gastos com sua importaA�A?o. Ela pode estimular a aceleraA�A?o das economias rurais, ao criar uma base variada de culturas e, dessa forma, reduzir a demanda por subsA�dios federais para o setor agropecuA?rio. Uma maior variedade de culturas pode resultar na reduA�A?o das perdas dos solos, na melhoria da qualidade da A?gua e dos habitats para a vida selvagem. TambA�m podem ocorrer aumentos na oferta de empregos em funA�A?o das novas tecnologias energA�ticas e ambientais. (HINRICHS, 2009, p. 456)

[3] Cerca de 45% da energia e 18% dos combustA�veis consumidos no Brasil jA? sA?o renovA?veis (http://www.anp.gov.br/?id=470, consultado em 10/06/2015, A�s 15:45).

[4] SubstA?ncia derivada de biomassa renovA?vel, tal como biodiesel, etanol e outras substA?ncias estabelecidas em regulamento da ANP, que pode ser empregada diretamente ou mediante alteraA�A�es em motores a combustA?o interna ou para outro tipo de geraA�A?o de energia, podendo substituir parcial ou totalmente combustA�veis de origem fA?ssil. (Art. 6A?, XXIV da Lei n. 9.478/97)

[5] Quando utilizados nos veA�culos automotores, os biocombustA�veis representam uma medida de mitigaA�A?o de proeminente qualidade ante a poluiA�A?o atmosfA�rica reinante nas grandes cidades do Brasil e do mundo. PosA�sivelmente, hoje, nesse uso final de energia, os biocombustA�veis, em combinaA�A?o com a eficiA?ncia energA�tica, constituam as medidas de mitigaA�A?o, mais qualificadas e eficazes, em relaA�A?o A� complexa problemA?tica socioA�ambiental, decorrente da poluiA�A?o, nas grandes cidades. (GODOI; OLIVEIRA JAsNIOR; MATAI, 2012, p. 49)

[6] Em 1943, um episA?dio crA�tico de smog ocorreu em Los Angeles, levando o governo da CalifA?rnia a proibir emissA�es com enegrecimento acima de certo nA�vel e o controle das emissA�es que causavam incA?modos A� populaA�A?o. Isso levou aos primeiros estudos para padrA�es de qualidade ambiental baseados nos efeitos sobre a saA?de humana. Um outro episA?dio ocorreu em Londres em 1952, matando quatro mil pessoas e levando a leis rA�gidas de controle de poluiA�A?o e uso do solo. (GOLDEMBERG; LUCON, 2008, p. 123)

[7] PrincA�pio 1 – O homem tem o direito fundamental A� liberdade, A� igualdade e ao desfrute de condiA�A�es de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e A� portador solene de obrigaA�A?o de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraA�A�es presentes e futuras. A esse respeito, as polA�ticas que promovem ou perpetuam o a�?apartheida�?, a segregaA�A?o racial, a discriminaA�A?o, a opressA?o colonial e outras formas de opressA?o e de dominaA�A?o estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas.

[8] As questA�es ambientais reclamam pelo a�?saber ambientala�?, que A� maior que a soma dos paradigmas cientA�ficos e saberes disciplinares existentes. A necessidade do a�?saber ambientala�? transcende a unificaA�A?o de homologias estruturais das diversas teorias monodisciplinares. (ALMEIDA, 2008, p. 22)

[9] Art 4A? – A PolA�tica Nacional do Meio Ambiente visarA?:

I – A� compatibilizaA�A?o do desenvolvimento econA?mico-social com a preservaA�A?o da qualidade do meio ambiente e do equilA�brio ecolA?gico; (…).

[10] Art. 225. Todos tA?m direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial A� sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder PA?blico e A� coletividade o dever de defendA?-lo e preservA?-lo para as presentes e futuras geraA�A�es.

[11] A conformaA�A?o geolA?gica e biolA?gica do planeta determinou a distribuiA�A?o geogrA?fica e a organizaA�A?o ecossistA?mica de seus recursos. NA?o se estranha, pois, que as regiA�es tropicais concentrem os maiores recursos biA?ticos, provenientes de sua melhor localizaA�A?o para a captaA�A?o da energia solar, e tambA�m os recursos abiA?ticos, que sA?o resultado da transformaA�A?o milenar dos primeiros. (LEFF, 2009, p. 52)

[12] Cerca de 10 a 20% do total de espA�cies vivas do nosso planeta encontra-se no Brasil, que A� o maior entre os paA�ses de megabiodiversidade. Estima-se que, no territA?rio brasileiro, existem mais de dois milhA�es de espA�cies distintas de plantas, animais e microrganismos, uma riqueza de valor inestimA?vel. (VARELLA; FONTES; GALVA?O, 1999 a�� p. 23)

[13] Claro estA? que o objetivo da lei nA?o foi somente o de procurar disciplinar o aproveitamento racional de algumas fontes de energia no plano infraconstitucional, estabelecendo regras jurA�dicas no que se refere ao uso racional de referidas fontes, mas tambA�m o de fixar deveres e direitos adaptados ao uso das fontes de energia, observados em harmonia com as necessidades de brasileiros e estrangeiros residentes no paA�s (art. 1A?, II, c/c o art. 5A? da CF), articulados com a ordem econA?mica do capitalismo (art. 1A?, IV, c/c o art. 170 da CF). (FIORILLO, 2014, p. 50-51)

[14] Art 9A? – SA?o instrumentos da PolA�tica Nacional do Meio Ambiente:

II – o zoneamento ambiental; (…).

[15] Decreto federal n. 4.297/2002:

Art. 2A? O ZEE, instrumento de organizaA�A?o do territA?rio a ser obrigatoriamente seguido na implantaA�A?o de planos, obras e atividades pA?blicas e privadas, estabelece medidas e padrA�es de proteA�A?o ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hA�dricos e do solo e a conservaA�A?o da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentA?vel e a melhoria das condiA�A�es de vida da populaA�A?o.

[16] Art. 27. Os assuntos que constituem A?rea da competA?ncia de cada MinistA�rio sA?o os seguintes:

XV a�� MinistA�rio do Meio Ambiente:

  1. f) zoneamento ecolA?gico-econA?mico; (…).

[17] A busca e a conquista de um a�?ponto de equilA�brioa�� entre o desenvolvimento social, o crescimento econA?mico e a utilizaA�A?o dos recursos naturais exigem um adequado planejamento territorial que tenha em conta os limites da sustentabilidade. O critA�rio do desenvolvimento sustentA?vel deve valer tanto para o territA?rio nacional na sua totalidade, A?reas urbanas e rurais, como para a sociedade, para o povo, respeitadas as necessidades culturais e criativas do paA�s. (FIORILLO, 2014, p. 35)

[18] Dos principais fatores de crescimento, tem-se o zoneamento, refletido num melhor planejamento da aA�A?o agrA�cola, permitindo economia dos recursos e menor expectativa de frustraA�A?o da safra; e tambA�m as tecnologias desenvolvidas nos A?ltimos anos no paA�s. (CORTEZ; LORA; GA�MEZ, 2008, p. 20)

[19] NA?o seria exagerado afirmar que, conjuntamente com o licenciamento ambiental, o zoneamento A� um dos mais importantes instrumentos institucionais de prevenA�A?o aos danos ambientais e de controle das atividades potencialmente poluidoras. Infelizmente, como se verA?, ambos os instrumentos padecem das vicissitudes tA�picas de paA�ses com precA?rio grau de institucionalizaA�A?o, agA?ncias ambientais e urbanA�sticas com orA�amentos modestos e pressA�es populacionais que, frequentemente, sA?o irresistA�veis. (ANTUNES, 2015, p. 191)

[20] Lei Complementar n. 140/11:

Art. 2o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:

I – licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradaA�A?o ambiental; (…).

[21] A� imperioso consignar o desconforto causado por inA?meras declaraA�A�es de autoridades federais de que as agA?ncias reguladoras estariam elaborando polA�ticas pA?blicas a�� quando se verifica que o dever delas A� precisamente o de implementar as polA�ticas que o Poder PolA�tico, Executivo ou Legislativo, elabora e aprova nos contornos da ConstituiA�A?o Federal e das leis. (COSTA, 2009, p. 150)

[22] Art. 5A?, inciso II, da CF/88: a�?II a�� ninguA�m serA? obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senA?o em virtude de lei;a�?

[23] Para que o saldo da produA�A?o da produA�A?o dos biocombustA�veis seja positivo e para que nA?o haja uma pressA?o ainda maior das fronteiras agrA�colas sobre a diversidade biolA?gica, nA?o apenas da AmazA?nia, mas tambA�m dos demais biomas brasileiros, especialmente a caatinga e o cerrado, impA�e-se uma adequada gestA?o ambiental dos riscos potencialmente gerados por essa atividade, sendo muito relevante, nesse caminho, o emprego do licenciamento e do zoneamento ambiental. (FERREIRA; LEITE, 2013, p. 143)

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