Amianto e competA?ncia legislativa concorrente

O PlenA?rio retomou o julgamento de aA�A�es diretas de inconstitucionalidade ajuizadas contra a Lei 11.643/2001 do Estado do Rio Grande do Sul e a Lei 12.684/2007 do Estado de SA?o Paulo. Na presente sessA?o, a Corte apregoou outras duas aA�A�es para julgamento conjunto: uma arguiA�A?o por descumprimento de preceito fundamental (ADPF) contra a Lei 13.113/2001 e o Decreto 41.788/2002, ambos do MunicA�pio de SA?o Paulo, e uma aA�A?o direta de inconstitucionalidade (ADI) que ataca a Lei 12.589/2004 do Estado de Pernambuco. Os diplomas impugnados proA�bem o uso, a comercializaA�A?o e a produA�A?o de produtos A� base de amianto/asbesto naquelas unidades federativas a�� v. Informativos 407 e 686.

O ministro Edson Fachin julgou improcedentes os pedidos formulados na ADPF, de sua relatoria, e nas trA?s ADIs.

Inicialmente, afastou a alegaA�A?o de inconstitucionalidade formal. Entendeu que a distribuiA�A?o de competA?ncia entre os diversos entes federativos, A� luz do federalismo cooperativo inaugurado expressamente pela ConstituiA�A?o de 1988, nA?o se satisfaz apenas com o princA�pio informador da predominA?ncia de interesses. Diante da existA?ncia de situaA�A�es como a dos presentes autos, a regra de circunscrever-se A� territorialidade nA?o resolve de forma plena a soluA�A?o do conflito existente entre normas, pois A� preciso eleger, entre os entes envolvidos, qual circunscriA�A?o prevalecerA?.

O ministro ressaltou que a jurisprudA?ncia do Supremo Tribunal Federal tem optado por concentrar no ente federal as principais competA?ncias federativas, mas que A� necessA?rio explorar o alcance do federalismo cooperativo insculpido na ConstituiA�A?o de 1988, a fim de enfrentar os problemas de aplicaA�A?o que emergem do pluralismo que forma o Estado e a sociedade brasileira.

Considerou que a resoluA�A?o estaria no princA�pio da subsidiariedade a�� segundo o qual o poder sobre determinada matA�ria deve ser exercido pelo nA�vel governamental que possa fazA?-lo de forma mais apropriada e eficiente a�� e dos dois critA�rios que permitem a sua aplicaA�A?o, que sA?o a presunA�A?o contra a preempA�A?o (a�?presumption against pre-emptiona�?) e a clareza de que a legislaA�A?o sobre o tema deve ser editada de modo amplo, geral e uniforme pela UniA?o, afastando de forma clara qualquer potencialidade legiferante em sentido diverso (a�?clear statement rulea�?).

Explicou que, ao se sustentar a existA?ncia do princA�pio da subsidiariedade no federalismo brasileiro, seria possA�vel retomar a aplicaA�A?o formulada, entre outros, nos tratados da UniA?o Europeia para o contexto nacional. NA?o porque seria lA�cito A� Corte realizar um transplante de normas ou um a�?constitutional borrowinga�? sem mediaA�A�es, mas porque, na medida em que a experiA?ncia comparada faz uso de um princA�pio geral do direito, tambA�m no Brasil seria possA�vel aplicA?-lo.

Nesse sentido, o aspecto formal do princA�pio da subsidiariedade seria destinado sobretudo aos poderes legislativos, pois exige que sejam fornecidas razA�es, se possA�veis quantitativas, para demonstrar que a legislaA�A?o deve ser editada de modo uniforme pelo ente maior. Essa procedimentalizaA�A?o, por sua vez, transmudaria o enfoque a ser dado pelo Poder JudiciA?rio. Em vez de investigar qual competA?ncia o ente detA�m, se deveria perquirir como o ente deve exercA?-la.

Ainda segundo o ministro Edson Fachin, a subsidiariedade seria complementada pela proporcionalidade. De acordo com a primeira, o ente polA�tico maior deve deixar para o menor tudo aquilo que este puder fazer com maior economia e eficA?cia. JA? de acordo com a segunda, A� preciso sempre respeitar uma rigorosa adequaA�A?o entre meios e fins. A proporcionalidade poderia ser utilizada, portanto, como teste de razoabilidade para soluA�A�es de problemas envolvendo competA?ncia de nA�tida orientaA�A?o constitucional. O teste de razoabilidade, por sua vez, exigiria o exame das razA�es que levaram o legislador a adotar determinado regulamento. Consistiria, portanto, em avaliar se as razA�es necessA?rias para a conclusA?o a que chegou foram levadas em conta ou se optou por motivos que nA?o poderiam ter sido considerados. Interpretando, pois, os princA�pios da subsidiariedade e da proporcionalidade nesses termos, seria possA�vel, entA?o, superar o conteA?do meramente formal do princA�pio e reconhecer um aspecto material, consubstanciado numa presunA�A?o de autonomia em favor dos entes menores (a�?presumption against pre-emptiona�?), para a ediA�A?o de leis que resguardem seus interesses.

A aplicaA�A?o desse entendimento A�s competA?ncias concorrentes poderia ser extremamente vantajosa para melhor delimitar qual o sentido dos termos geral, residual, local, complementar e suplementar. No entanto, no caso dos autos, a discussA?o envolveria, ainda, uma disputa de sentido desses conceitos quando se opA�em A�s competA?ncias expressas da UniA?o, dos Estados e dos MunicA�pios. Nessas hipA?teses, seria necessA?rio nA?o apenas que a legislaA�A?o federal se abstivesse de intervir desproporcionalmente nas competA?ncias locais, como tambA�m que, no exercA�cio das competA?ncias concorrentes, a interferA?ncia das legislaA�A�es locais na regulamentaA�A?o federal nA?o desnaturasse a restriA�A?o ou a autorizaA�A?o claramente indicada.

Relativamente A� aplicaA�A?o do princA�pio da subsidiariedade ao caso dos autos, o ministro afirmou que, embora a competA?ncia para a produA�A?o, o consumo, a proteA�A?o do meio ambiente e a proteA�A?o e defesa da saA?de seja concorrente, seria inconstitucional que o efeito da legislaA�A?o geral editada pela UniA?o pudesse aniquilar totalmente as competA?ncias dos Estados e dos MunicA�pios. Apenas se a legislaA�A?o federal dispusesse, de forma clara e cogente a�� indicando as razA�es pelas quais A� o ente federal o mais bem preparado para fazA?-lo a��, que os Estados e MunicA�pios sobre ela nA?o poderiam legislar, seria possA�vel afastar a competA?ncia desses entes para impor restriA�A�es ao uso do amianto/asbesto. Entretanto, esse nA?o seria este o caso dos autos.

Destacou que a UniA?o, ao editar a norma geral (Lei 9.055/1995), estabeleceu, no art. 1A?, vedaA�A?o expressa A� utilizaA�A?o de vA?rios tipos de amianto que alcanA�a todo o territA?rio nacional, enquanto, no art. 2A?, previu a possibilidade de extraA�A?o, industrializaA�A?o, utilizaA�A?o e comercializaA�A?o apenas do amianto da espA�cie crisotila. Contra essa vedaA�A?o especA�fica nA?o caberia aos Estados, ao Distrito Federal ou aos MunicA�pios legislar de forma a permitir o que havia sido vedado de forma expressa e efetiva, nA?o havendo espaA�o para a incidA?ncia do princA�pio da subsidiariedade. Entretanto, no que diz respeito A� regra geral permissiva da Lei 9.055/1995, tanto a atuaA�A?o legislativa municipal quanto a estadual teriam ocorrido de forma consentA?nea com a ordem jurA�dica constitucional e em seus estritos limites; ou seja, no art. 2A?, a Lei 9.055/1995 teria estabelecido a permissA?o como regra geral, nA?o vedando a imposiA�A?o de restriA�A�es.

Tendo isso em conta, observou que, nos casos analisados, os Estados teriam legislado no exercA�cio de sua competA?ncia concorrente de proteA�A?o e defesa da saA?de. O MunicA�pio de SA?o Paulo, por sua vez, mediante uma escolha polA�tica A�nsita A� ambiA?ncia municipal, por definir e delimitar como se daria o seu desenvolvimento econA?mico no campo da construA�A?o civil, teria agido A� luz do nA�tido interesse local e da suplementaA�A?o da legislaA�A?o federal de regA?ncia. Acrescentou que o MunicA�pio, ao defender a constitucionalidade da lei, evocou o princA�pio da precauA�A?o e o disposto no art. 225, A� 3A?, da ConstituiA�A?o Federal, e afirmou que o Poder PA?blico deve agir com extrema cautela sempre que a saA?de pA?blica e a qualidade ambiental puderem ser afetadas por obra, empreendimento ou produto nocivo ao meio ambiente.

Em suma, por nA?o existir afastamento claro da competA?ncia legislativa dos entes menores pela legislaA�A?o federal que rege a matA�ria, seriam constitucionais as leis estaduais e a lei municipal impugnadas que, em matA�ria de competA?ncia concorrente (art. 24, XII, da ConstituiA�A?o Federal) e em matA�ria de competA?ncia local, comum e suplementar (art. 30, I e II, da ConstituiA�A?o Federal), respectivamente, regulamentam de forma mais restritiva a norma geral diante do A?mbito de atuaA�A?o permitido por ela.

O ministro Fachin afastou, ainda, a alegaA�A?o de inconstitucionalidade material, por ofensa ao princA�pio da livre iniciativa, haja vista que a restriA�A?o contida nas leis impugnadas estaria amparada pela proteA�A?o A� saA?de e ao meio ambiente. Seu fundamento teria assento na competA?ncia concorrente dos Estados e na competA?ncia local, supletiva e comum dos MunicA�pios e tambA�m em expressa previsA?o constante da ConvenA�A?o 162 da OrganizaA�A?o Internacional do Trabalho (OIT).

Por fim, rejeitou, de igual modo, a assertiva no sentido de nA?o existir risco A� saA?de e de bastar, para a proteA�A?o dos trabalhadores que utilizam o amianto/asbesto, a exigA?ncia do uso de equipamentos de seguranA�a no trabalho, conforme determinaA�A?o da OIT. Observou que essa soluA�A?o contrariaria o princA�pio da precauA�A?o, de fundamental importA?ncia para a ordem constitucional.

Em seguida, o ministro Dias Toffoli pediu vista dos autos.
ADI 3356/PE, rel. Min. Eros Grau, julgamento em 23.11.2016. (ADI-3356)
ADI 3357/RS, rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 23.11.2016. (ADI-3357)
ADI 3937/SP, rel. Min. Marco AurA�lio, julgamento em 23.11.2016. (ADI-3937)
ADPF 109/SP, rel. Min. Edson Fachin, julgamento em 23.11.2016. (ADPF-109)

Comments Are Closed