Rodrigo Borges de Barros[1]
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� O presente artigo se apresenta cabA�vel apA?s discussA?o acadA?mica com meus alunos e que, ganhando dimensA?o, norteou os trabalhos, recentemente, da ComissA?o de Direito Ambiental na OAB Uberaba.
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Conforme entendimento do Tribunal de JustiA�a de Minas Gerais, em decisA?o proferida no processo de nA?mero 1.0702.08.472187-8/001, relatado pelo Des. Barros Levenhagen e publicado em 02-02-2012, a simples manifestaA�A?o municipal quanto A� localizaA�A?o do empreendimento em A?rea urbana, obedecendo ao Plano Diretor e de uso caracterA�stico para fins urbanA�sticos A� critA�rio suficiente para afastar a exigA?ncia de averbaA�A?o da Reserva Legal, desde que o imA?vel esteja passando pela burocracia administrativa de descaracterizaA�A?o de rural para urbano. A� reconhecido, como nA?o poderia ser diferente, tratar-se o instituto da Reserva Legal como estritamente rural, o que se pode depreender tanto da legislaA�A?o novel (Lei n. 12651/12, art. 3A?, inc. III), quanto da anterior (Lei n. 4771/65, art. 1A?, A�2A?, inc. III), senA?o convence-se:
A�Lei n. 4771/65 (antigo CA?digo Florestal)
Art. 1A?. As florestas existentes no territA?rio nacional e as demais formas de vegetaA�A?o, reconhecidas de utilidade A�s terras que revestem, sA?o bens de interesse comum a todos os habitantes do PaA�s, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaA�A�es que a legislaA�A?o em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
(…)
Art. 2A?. Para os efeitos deste CA?digo, entende-se por:
(…)
III a�� Reserva Legal: A?rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservaA�A?o permanente, necessA?ria ao uso sustentA?vel dos recursos naturais, A� conservaA�A?o e reabilitaA�A?o da biodiversidade e ao abrigo e proteA�A?o de fauna e flora nativas.
(…). (grifos nA?o constam do original)
A�Lei n. 12651/12 (atual CA?digo Florestal)
Art. 3A? Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(…)
III a�� Reserva Legal: A?rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a funA�A?o de assegurar o uso econA?mico de modo sustentA?vel dos recursos naturais do imA?vel rural, auxiliar a conservaA�A?o e a reabilitaA�A?o dos processos ecolA?gicos e promover a conservaA�A?o da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteA�A?o de fauna silvestre e da flora nativa;
(…). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A literatura jusambientalista A� unA�ssona na afirmaA�A?o e reconhecimento de que o referido instituto A� exclusividade de imA?veis rurais, pela localizaA�A?o e tambA�m seu uso. GRANZIERA[2] (2009, p. 355) afirma:
A�Ao contrA?rio da APP, que ocorre indistintamente em A?rea urbana ou rural, pois a sua referA?ncia A� a localizaA�A?o definida em lei, a Reserva Legal incide unicamente sobre as propriedades localizadas em A?rea rural. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Tonificando o referencial acima, OLIVEIRA[3] (2009, p. 106) manifesta consonA?ncia com as liA�A�es de Granziera, pois:
A�Da redaA�A?o, nota-se que nA?o se confunde a Reserva Legal Florestal com a A?rea de PreservaA�A?o Permanente. A primeira A� aplicA?vel a todas as propriedades rurais no paA�s, ao passo que a ocorrA?ncia de um APP A� somente nas propriedades urbanas ou rurais que se enquadrem nas espA�cies elencadas pelo art. 2A? do CA?digo Florestal ou sA?o instituA�das em conformidade com o art. 3A?. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� E se de tudo ainda restar dA?vida quanto A� definiA�A?o de imA?vel rural, em conformidade com a liA�A?o de ANTUNES[4] (2013, p. 131), colaciona-se:
A�Como A� fA?cil perceber, o principal conceito para a aplicaA�A?o da reserva legal nA?o consta do rol de definiA�A�es existente no artigo 3A?. Refiro-me ao conceito de imA?vel rural que abre o caput do artigo 12, ora comentado. Havendo uma definiA�A?o normativa especA�fica para o conceito de imA?vel rural, hA? que se buscar aquele conceito previsto em outras normas legais existentes em nosso ordenamento jurA�dico. Assim, hA? que se aplicar o conceito de imA?vel rural como sendo a�?o prA�dio rA?stico, de A?rea contA�nua qualquer que seja a sua localizaA�A?o que se destina A� exploraA�A?o extrativa agrA�cola, pecuA?ria ou agro-industrial, quer atravA�s de planos pA?blicos de valorizaA�A?o, quer atravA�s de iniciativa privadaa�?, conforme estabelecido pelo artigo 4A?, I, da Lei nA? 4.504, de 30 de novembro de 1964. Como se verA? adiante, tal conceito A� aplicA?vel por destinaA�A?o do imA?vel e nA?o pela sua localizaA�A?o. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Convergindo com o mencionado, nA?o A� demais trazer a reflexA?o de AMADO[5] (2009, p 107):
A�Por fim, A� certo que incide a reserva legal apenas nas A?reas rurais, conforme definiA�A?o do art. 1A?, A�2A?, do CA?digo Florestal. Contudo, nA?o hA? definiA�A?o de A?rea rural na legislaA�A?o ambiental, gerando a controvA�rsia de qual critA�rio deverA? prevalecer para a sua conceituaA�A?o, a saber: o da localizaA�A?o, normalmente utilizado em Direito TributA?rio para repartir as A?reas onde incidirA?o o IPTU e ITR ou o da potencialidade, previsto no Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), que define imA?vel rural como a�?o prA�dio rA?stico, de A?rea contA�nua, qualquer que seja a sua localizaA�A?o, que se destina A� exploraA�A?o extrativa agrA�cola, pecuA?ria ou agro-industrial, quer atravA�s de planos pA?blicos de valorizaA�A?o, quer atravA�s de iniciativa privadaa�?.
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Seria totalmente descabida e ilegal a obrigaA�A?o de formar a Reserva Legal para, logo em seguida, requerer sua supressA?o diante a necessidade de seguir diretrizes urbanA�sticas e o devido aproveitamento adequado do espaA�o.
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Tratando esta situaA�A?o prA?pria e de posse do conhecimento de que a ausA?ncia da averbaA�A?o da Reserva Legal nA?o A�, em hipA?tese alguma, fator impeditivo de condicionamento, pelo CartA?rio, para o acesso ao registro imobiliA?rio, seja para o fracionamento, seja para o registro de qualquer ato transmissivo da propriedade, como se colhe dos escritos da obra do Promotor de JustiA�a no Estado de SA?o Paulo, SIRVINSKAS[6] (2007, p. 272):
A�A despeito dessa exigA?ncia legal, a a�?EgrA�gia Corregedoria-Geral da JustiA�a de SA?o Paulo, julgando recurso administrativo interposto da decisA?o do MM. Juiz Corregedor Permanente do ServiA�o de Registro de ImA?veis da Comarca de Jaboticabal, decidiu que a averbaA�A?o da reserva legal A� exigida apenas para algumas formas de exploraA�A?o dos imA?veis rurais, mormente para a preservaA�A?o da Mata AtlA?ntica, nA?o se podendo condicionar o registro de atos de transmissA?o da propriedade imobiliA?ria rural e de fracionamento do imA?vel rural A� efetivaA�A?o daquela averbaA�A?o (da A?rea de reserva legal), prevista no artigo 16, A�2A? (atual A�8A?), do CA?digo Florestal (Lei n. 4.771/65), isto sob o fundamento de que nA?o existe na lei proibiA�A?o do ingresso no registro imobiliA?rio dos atos translativos ou de fracionamento daquelas propriedades se nA?o for observada a determinaA�A?o relativa A� averbaA�A?o da reserva legala�?.[7] (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Com a atribuiA�A?o expressa da competA?ncia municipal sobre A?reas urbanas, a CF/88 em seu art. 30, inc. VIII determina:
A�Art. 30. Compete aos MunicA�pios:
(…)
VIII a�� promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupaA�A?o do solo urbano.
(…). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Nas ponderaA�A�es de GUERRA e GUERRA[8] (2009, p. 188):
A�Constata-se, portanto, que o legislador ordinA?rio, na sua competA?ncia para promover prA�via ponderaA�A?o de interesses na ediA�A?o ou modificaA�A?o da norma primA?ria, determinou que nas A?reas urbanas incidiriam normas e fiscalizaA�A?o municipais e a UniA?o sA? atuaria supletivamente. Essa alteraA�A?o do CA?digo Florestal, com o advento da Lei nA? 7.803, de 18.07.89, deu-se pela forA�a normativa da ConstituiA�A?o Federal de 1988, que afirmou a competA?ncia municipal em matA�ria de desenvolvimento urbano. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Com fundamento da nA?o aplicabilidade do CA?digo Florestal A� A?rea urbana, defende A�DIS MILARA�[9], reconhecido nacionalmente pelo trabalho desempenhado frente A�s questA�es ambientais enquanto Promotor de JustiA�a, o seguinte entendimento:
A�Como A� cediA�o, o CA?digo Florestal compreende a disciplina legal que se ocupa preferencialmente do meio ambiente natural, com o objetivo primeiro de conservar a flora e os seus processos ecolA?gicos e, sem comprometer tal fim, possibilitar a intervenA�A?o humana de modo mais restrito, conformando-se, preferencialmente, suas atividades A�s leis da natureza. A� A?bvio, pois, que nA?o se pode aplicar indistintamente, em A?reas urbanas, o CA?digo Florestal segundo os fins que ele persegue, visto nA?o ser possA�vel compatibilizar as suas normas com as peculiaridades das cidades. Com efeito, a estrutura urbana A� infinitamente diferente da rural, e, consequentemente, seus regulamentos devem tambA�m ter A?mbitos diferenciados. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Em matA�ria de Reserva Legal e sua aplicaA�A?o A�s A?reas urbanas, por todo o esplanado, entende-se superado. Para corroborar com os apontamentos supracitados, mesmo quanto A� A?rea de PreservaA�A?o Permanente, instituto existente juridicamente tanto na A?rea urbana quanto rural, persistem as resistA?ncias relativas A�s restriA�A�es aplicadas no ambiente das cidades pela observA?ncia do CA?digo Florestal em detrimento da Lei de Parcelamento do Solo Urbano a�� Lei n. 6766/79 ou, atA� mesmo, do Estatuto da Cidade (Lei n. 10257/01). Alvo de discussA�es acirradas, cola-se a seguinte consideraA�A?o de BELTRA?O[10] (2008, pp. 218-219):
HA? grande controvA�rsia acerca da aplicaA�A?o ou nA?o do art. 2A? A�s A?reas urbanas, visto que a Lei 6.766, de 19.12.1979, que dispA�e especificamente sobre o parcelamento do solo urbano, estabelece em seu art. 4A?, III, a exigA?ncia de uma reserva de uma faixa non aedificandi de 15 metros de cada lado de correntes de A?gua, lagos e das faixas de domA�nio pA?blico das rodovias e ferrovias, enquanto o CA?digo Florestal prevA? uma reserva mA�nima de 30 metros para as APPs.
A soluA�A?o para tal questA?o se encontra no prA?prio CA?digo Florestal, que expressamente permite a supressA?o de vegetaA�A?o em A?rea de preservaA�A?o permanente localizada em A?rea urbana, desde que autorizada pelo A?rgA?o ambiental competente e caso o municA�pio possua Conselho de Meio Ambiente com carA?ter deliberativo e Plano Diretor (art. 4A?, A�2A?). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Na verdade, parafraseando ANTUNES[11] (2013, p. 68), o acompanhamento das decisA�es judiciais acerca da aplicaA�A?o do Lei n. 4771/65 A�s A?reas urbanas mostram-se distanciando com o passar do tempo, realA�ando a incompatibilidade de aplicaA�A?o da norma florestal ao ambiente artificial (urbano) como ilustra a seguinte decisA?o:
A�DIREITO AMBIENTAL. AA�A?O CIVIL PAsBLICA. A?REA DE PRESERVAA�A?O PERMANENTE. CA�DIGO FLORESTAL (LEI 4.771/65) E A SUA APLICAA�A?O NAS ZONAS URBANAS a�� INTERPRETAA�A?O DO PARA?GRAFO AsNICO DO ART. 2A? DO CA�DIGO FLORESTAL. A?REA DEGRADADA SURGIDA DE ALUVIA?O PROVOCADO POR AA�A?O HUMANA NA?O PERDE A CONDIA�A?O DE APP. NOVOS PROPRIETA?RIOS QUE DA?O PROSSEGUIMENTO A� DEGRADAA�A?O E PROMOVEM POLUIA�A?O INCLUSIVE VISUAL. INDENIZAA�A?O POR FATOS PASSADOS INCABA?VEL. MULTA COMINATA�RIA PROPORCIONAL A� PARTICIPAA�A?O DOS RA�US NA LESA?O. 1. IncabA�vel a condenaA�A?o em reparaA�A?o pelo lapso de tempo necessA?rio A� recomposiA�A?o do equilA�brio ecolA?gico pois, alA�m de nA?o haver integrado expressamente o pedido, nA?o A� cabA�vel para indenizar fatos provocados no passado por terceiros. AA�A?o que expressamente nA?o visa a reparar atos do passado. 2. Em A?reas urbanas, na melhor interpretaA�A?o do parA?grafo A?nico do art. 2A? do CA?digo Florestal, devem prevalecer os limites fixados na lei municipal ainda que inferiores a 30 metros, contados do nA�vel mais alto do rio, para delimitaA�A?o da A?rea de preservaA�A?o permanente. 3. Multa cominatA?ria que deve ser fixada levando em conta o grau de participaA�A?o dos rA�us na degradaA�A?o da A?rea. 4. Recursos conhecidos, desprovido o apelo do parquet e provido em parte o recurso dos rA�us para reduA�A?o da multa cominatA?ria a R$100,00 por dia de descumprimento da sentenA�a. (Desembargadora Federal MARIA AMELIA SENOS DE CARVALHO)[12] (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A Lei 6.766/79 em seu art. 53 traz, quanto aos requisitos de alteraA�A?o de uso do solo rural para fins urbanos, o seguinte:
A�Art. 53 Todas as alteraA�A�es de uso do solo rural para fins urbanos dependerA?o de prA�via anuA?ncia do Instituto Nacional de ColonizaA�A?o e Reforma AgrA?ria a�� INCRA, do A�rgA?o Metropolitano, se houver, onde se localiza o MunicA�pio, e da aprovaA�A?o da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigA?ncias da legislaA�A?o pertinente. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A literatura jurA�dica nA?o poderia ser diferente como se nota ao trazer o posicionamento de SEGUIN[13] (2005, p. 101):
A�Administrativamente, tem-se loteamentos legais, irregulares e clandestinos. Loteamento legal A� aquele que obedece a ritualA�stica processual administrativa de parcelamento do solo e atende aos requisitos legais e de planejamento urbano, permitindo a seus adquirentes alcanA�ar o registro imobiliA?rio e a escritura definitiva. (…). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� A funA�A?o social que abrange o loteamento A� a prevista no art. 182, A�2A? e A�4A?, inciso II da ConstituiA�A?o Federal de 1.988:
A�(…)
A�2A? A propriedade urbana cumpre sua funA�A?o social quando atende A�s exigA?ncias fundamentais de ordenaA�A?o da cidade expressas no plano diretor.
(…)
A�4A? A� facultado ao Poder PA?blico municipal, mediante lei especA�fica para A?rea incluA�da no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietA?rio do solo urbano nA?o edificado, subutilizado ou nA?o utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:
II a�� imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
(…). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Tratando-se de propriedade urbana, em consequA?ncia de Lei Municipal (Plano Diretor) e declaraA�A?o do INCRA, inclusive com cadastramento na prefeitura municipal para recolhimento de IPTU, A� descabida abordagem do Novo CA?digo Florestal, da Lei de Reforma AgrA?ria ou da Lei de PolA�tica AgrA�cola.
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� SEGUIN[14] (2005, p. 175) expA�e:
A�A idA�ia da funA�A?o social da propriedade imA?vel nA?o A� inA�dita, mas suas repercussA�es certamente ainda serA?o objeto de muita polA?mica, por contrariar a tradiA�A?o de propriedade como um direito absoluto.
Assim, surge um direito garantido constitucionalmente, cuja competA?ncia para legislar A� da UniA?o, mas o grande ator A� o MunicA�pio, que lhe determina o conteA?do atravA�s do Plano Diretor e de leis especA�ficas. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Marcus Alexsander Dexheimer, no artigo ParticipaA�A?o Popular e PolA�tica Ambiental Urbana in LEITE e BELLO FILHO[15] (2004, p. 437), nos lembra:
A�Outrora, compete aos municA�pios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inc. I) e promover a�?adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupaA�A?o do solo urbano.a�? (art. 30, inc. VIII). (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� MUKAI[16] (1998, pA?gs. 121-122), sintetizando, revelou os contornos do assunto:
A�Pela primeira vez a UniA?o editou, atravA�s da Lei nA? 6.766/79, normas urbanA�sticas gerais, fazendo uso de sua competA?ncia concorrente neste campo do exercA�cio do poder de polA�cia, defluente da prA?pria ConstituiA�A?o. Essa lei veio substituir com vantagens, portanto, o Decreto-lei nA? 58/37, que apenas A� aplicA?vel, desde 1979, aos parcelamentos para fins rurais. Por sua vez, o Decreto-lei nA? 271, de 1967, tambA�m estA? revogado no que pertine a loteamentos e desmembramentos urbanos. Subsiste apenas no que dispA�e sobre concessA?o de direito real de uso (arts. 7A? e 8A?).
Observe-se que a Lei nA? 6.766/79 nA?o veio regulamentar simplesmente o a�?parcelamento do solo urbanoa��, mas sim o a�?parcelamento para fins urbanosa�� (g.n.), o que, evidentemente, abrange especialmente loteamentos para fins urbanos na zona rural. (grifos nA?o constam do original)
A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A�A� Enfim, iluminando a linha de raciocA�nio apontada, resta considerar que o Estatuto da Cidade, Lei n. 10257/01, principal norma urbanA�stica, nem sequer aborda o instituto da Reserva Legal, deixando transparente a visA?o de que em A?reas urbanas tal situaA�A?o A� plenamente inaplicA?vel. A propriedade rural para fins de loteamento urbano, inserida em A?rea urbana pelo Plano Diretor do MunicA�pio (art. 182, A�1A? da CF/88), passando rigorosamente pela aprovaA�A?o dos A?rgA?os municipais para fins de loteamento urbano, descaracterizando sua inscriA�A?o de rural para urbano no INCRA e sendo levada a registro como urbana no CartA?rio de Registro de ImA?veis, nA?o hA? que se submeter ao regime de instituiA�A?o de Reserva Legal.
[1] Professor de Direito, sA?cio-advogado do escritA?rio Barros & Nogueira Advogados (www.barrosenogueira.adv.br), e-mail: rodrigo@barrosenogueira.adv.br.
[2] GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. SA?o Paulo: Atlas, 2009.
[3] OLIVEIRA, Fabiano Melo GonA�alves de. Difusos e coletivos: direito ambiental. SA?o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. (Elementos do Direito, v. 15).
[4] ANTUNES, Paulo de Bessa. ComentA?rios ao Novo CA?digo Florestal – Atual. de acordo com a Lei nA? 12.727/12. SA?o Paulo: Atlas, 2013.
[5] AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. Direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense; SA?o Paulo: MA�TODO, 2009.
[6] SIRVINSKAS, LuA�s Paulo. Manual de direito ambiental. 5A? ed. rev. e atual. a�� SA?o Paulo: Saraiva, 2007.
[7] Esse Aviso foi publicado por determinaA�A?o do Procurador-Geral de JustiA�a no DOE (Poder Executivo), SeA�A?o I, em 18 de agosto de 2000, p. 25.
[8] GUERRA, Sidney; GUERRA, SA�rgio. Curso de Direito Ambiental. Belo Horizonte: FA?rum, 2009.
[9] Parecer jurA�dico em que considera inconstitucional ResoluA�A?o do CONAMA que pretendeu regulamentar o art. 2A? do CA?digo Florestal (Lei n. 4771/65). DisponA�vel em: www.momentum.com.br.
[10] BELTRA?O, AntA?nio F. G. Manual de direito ambiental. SA?o Paulo: MA�todo, 2008.
[11] ANTUNES, Paulo de Bessa. ComentA?rios ao Novo CA?digo Florestal – Atual. de acordo com a Lei nA? 12.727/12. SA?o Paulo: Atlas, 2013.
[12] Tribunal Regional Federal da 2A? RegiA?o, AC 200351060020683, AC a�� APELAA�A?O CA?VEL a�� 495807, 6A? TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R: 13/2/2012, p. 268.
[13] SEGUIN, A�lida. Estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
[14] SEGUIN, A�lida. Estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
[15] LEITE, JosA� Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (Orgs.). Direito ambiental contemporA?neo. Barueri, SP: Manole.
[16] MUKAI, Toshio. Direito e legislaA�A?o urbanA�stica no Brasil. SA?o Paulo: Saraiva, 1998.
